Considerada um dos mais modernos dispositivos anticorrupção do mundo, a Lei de Improbidade Administrativa sofreu profunda modificação no Congresso Nacional e agora vai a sanção do presidente Jair Bolsonaro sob severas críticas de especialistas. Em votações-relâmpago, deputados e senadores afrouxaram controles sobre a gestão pública e suprimiram da legislação a possibilidade de improbidade culposa. Pela nova redação, só poderá ser punido quem tiver "a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito”.
Somente nos últimos 10 anos, a Lei de Improbidade gerou 18,7 mil condenações transitadas em julgado em tribunais federais do país. Em contrapartida, parlamentares e gestores subiram o tom contra um suposto espírito draconiano do regramento. Para eles, a lei punia com excessivo rigor quem cometia irregularidades sem má-fé. Por consequência, muitas pessoas estariam se afastando da vida pública, receosas de serem condenadas por erros involuntários.
— Existe uma discussão sobre uma eventual sobrecarga dos controles na gestão pública, gerando o chamado “apagão das canetas”, isto é, medo dos gestores de tomar decisões, autorizar pagamentos e começar projetos. Parte disso foi resolvido em 2018, com uma alteração da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lindb). Mas nem deu tempo dessa revisão se consolidar e agora surge a discussão rapidíssima da Lei de Improbidade, com o mesmo argumento: abuso do Ministério Público e punição demais. A impressão é de que a classe política se organizou e está desmontando os mecanismos de prevenção à corrupção — comenta o pesquisador Fabiano Angélico, ex-diretor da Transparência Internacional e doutorando em Administração Pública na Fundação Getulio Vargas .
Na mesma época da revisão da Lindb, a Câmara criou uma comissão de juristas liderada pelo ministro do Superior Tribunal de Justiça (STJ) Mauro Campbell. Objetivo era atualizar a Lei de Improbidade, incorporando entendimento consolidado em tribunais superiores. O trabalho deu origem a um projeto de lei, mas o texto final aprovado pela Câmara e pelo Senado foi muito além da previsão inicial.
Além de exigir a comprovação de dolo para condenações, o novo entendimento dificulta punições ao alterar prazo de prescrições, reduzir o valor de multas e sobretudo exigir o trânsito em julgado das ações para que as sanções sejam executadas (veja quadro). Para o diretor-executivo da Transparência Brasil, Manoel Galdino, os parlamentares se valeram do consenso em torno da modernização da normas para praticamente esvaziá-las.
— O Congresso aproveitou a necessidade de melhorar alguns pontos para desfigurar a lei, criando uma série de dispositivos que geram impunidade — afirma Galdino.
Nos próximos dias, a Transparência Brasil pretende procurar o Palácio do Planalto, num apelo para que o presidente vete ao menos alguns pontos que a entidade considera um retrocesso. Em paralelo, o Instituto Não Aceito Corrupção está montando uma força-tarefa para analisar eventuais inconstitucionalidades no texto que vier a ser sancionado por Bolsonaro. A ideia é ingressar com uma ação no Supremo Tribunal Federal (STF), solicitando a anulação de algumas medidas previstas na nova lei.
— Há coisas absurdas. Por exemplo, se um secretário de educação desviar merenda, mas já estiver ocupando outro cargo quando for condenado, não pode ser punido. É uma barbaridade, tínhamos uma lei moderna e agora temos uma lei garantidora da impunidade — protesta o procurador de Justiça e presidente da entidade, Roberto Livianu.
Para quem acompanha de lupa a gestão pública e transita pelos corredores do Congresso, fica nítida a existência de um movimento para desossar mecanismos de controle. Secretário-geral da ONG Contas Abertas, o economista Gil Castelo Branco lembra que após o debacle da Operação Lava-Jato, prosperam iniciativas como o fim da prisão em segunda instância, a lei de abuso de autoridade e o criação do juiz de garantia. Atualmente, também tramitam no Congresso projetos que flexibilizam a Lei de Inelegibilidades e a Lei da Ficha Limpa, além de uma proposta de emenda à Constituição que ameaçaria a independência do Ministério Público.
— A nova lei de improbidade é mais uma iniciativa do pacto pela impunidade. Como dizia Ulysses Guimarães, "na política, nada acontece por acaso". Nitidamente, há um processo para "estancar a sangria", como desejava (o então senador do MDB) Romero Jucá — afirma Castelo Branco.
Classe política mais afetada pela Lei de Improbidade, os prefeitos saudaram as mudanças produzidas pelo Congresso. Com 21 anos dedicados à presidência da Confederação Nacional do Municípios, Paulo Ziulkoski diz que o novo texto melhora o ambiente da administração pública ao dar mais segurança aos gestores. Ele espera que a revisão também sirva para atrair executivos da iniciativa privada para a gestão pública.
— O texto antigo era uma lei em aberto, praticamente sem limites. Se você deixasse cair um copo da prefeitura no chão, já era improbidade. Bons prefeitos deixaram a vida pública por medo de ser condenado. Muitas vezes, o processo recém era aberto, e a pessoa já tinha os bens bloqueados. Por vezes, isso durava 10 anos, mesmo sem condenação. Agora esperamos que haja mais critério nas ações, sem deixar de punir os maus governantes — comenta Ziulkoski.
Veja como fica a Lei de Improbidade
Culpa e dolo
Como é hoje: a lei prevê improbidade culposa, mas na prática impõe o chamado “dolo genérico”, pelo qual basta incorrer em irregularidade para configurar intenção criminosa. O agente público pode ser punido mesmo que não haja prova de má-fé.
Como fica: o novo texto elimina a improbidade culposa. Para haver punição, é preciso provar que houve intenção de se fraudar a lei.
Lei de Acesso à Informação (LAI)
Como é hoje: servidor que negar acesso a atos oficiais ou informação pública pode incorrer em improbidade.
Como fica: abre margem para sonegação de informações sob alegação de “segurança da sociedade”.
Perda do cargo
Como é hoje: eventual condenação à perda da função pública é válida para qualquer cargo. Por exemplo, deputado condenado por ato ocorrido quando era prefeito tem o mandato parlamentar cassado.
Como fica: perda da função pública só é permitida quando o agente ainda está no mesmo cargo em que cometeu o ato ilegal.
Direitos políticos
Como é hoje: condenados por enriquecimento ilícito podem perder os direitos por até 10 anos, com igual período de proibição à contratação com poder público. A multa alcança até três vezes o valor incorporado ao patrimônio. No caso de prejuízo ao erário, a suspensão é de oito anos, com multa em dobro e proibição por cinco anos.
Como fica: suspensão dos direitos políticos aumenta para até 14 anos, assim como o veto à contratação com órgãos públicos. Já a multa fica limitada a duas vezes o valor do patrimônio incorporado. No caso de prejuízo ao erário, a suspensão e o veto à contratação com erário passa para 12 oito anos e a multa fica limitada ao valor do dano.
Recursos partidários
Como é hoje: uso irregular de recursos públicos, como fundo eleitoral e partidário dá vazão a processo por improbidade.
Como fica: eventual cometimento de enriquecimento ilícito, desvio ou apropriação de recursos públicos partidários deixam de ser alvo ação de improbidade, passando a responder à lei dos partidos políticos.
Bloqueio de bens
Como é hoje: não há limite de valor nem necessidade de comprovada urgência para bloqueio dos bens de um investigado.
Como fica: valor dos bens bloqueados não pode ultrapassar estimativa do prejuízo ou do desvio cometido e se ficar provada urgência da medida.
Acordo judicial
Como é hoje: a lei veda a formalização de qualquer acordo.
Como fica: abre possibilidade para conciliação entre as partes em um acordo de não persecução cível.
Autoria da ação
Como é hoje: qualquer pessoa jurídica lesada pode ingressar com ação de improbidade, seja procuradorias municipais e estaduais ou Advocacia-Geral da União, além do Ministério Público.
Como fica: reserva competência exclusiva ao Ministério Público para propor ações de improbidade.
Prescrição
Como é hoje: há prazo de cinco anos para ajuizar ação, contados a partir do final da gestão do agente público.
Como fica: prazo para ingressar com ação passa a ser de oito anos a partir do suposto fato delituoso. Ajuizada a ação, abre-se novo prazo de quatro anos para condenação.
Prazo de investigação
Como é hoje: não há prazo para conclusão do inquérito civil público.
Como fica: prazo de um ano para conclusão da investigação, prorrogáveis por igual período.
Nepotismo
Como é hoje: não é enquadrado como improbidade.
Como fica: passa a caracterizar improbidade, mas desde que a nomeação de parente tenha sido realizada com o objetivo de cometer irregularidade.
Atentado aos princípios da administração pública
Como é hoje: gera perda dos direitos políticos e multa de até cem vezes o valor do salário do agente público.
Como fica: não há perda dos direitos políticos e a multa será de no máximo 24 vezes os vencimentos do condenado.
